唐鈞（中國社會科學院社會政策研究中心秘書長）

今年5月11日，在習近平主席主持召開的中央全面深化改革委員會第二次會議上審議通過了《企業職工基本養老保險基金中央調劑制度方案》。會議強調，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，是實現養老保險全國統籌的重要舉措。要從我國基本國情和養老保險制度建設實際出發，在不增加社會整體負擔和不提高養老保險繳費比例的基礎上，通過中央調劑基金籌集、基金撥付、基金管理、中央財政補助，合理均衡地區間基金負擔，實現基金安全可持續，實現財政負擔可控，確保各地養老金按時足額發放。

以上這段文字，來自新華社5月14日的報道，是迄今為止關于“調劑方案”最為權威的官方說法。但是，與“職工基本養老保險基金中央調劑制度”相關的話題，實際上已經在社會上熱議許久。2017年10月十九大召開期間，與民生問題相關的五部委的一把手，各自就“滿足人民新期待、保障改善民生”做出了承諾，當時被媒體稱為“發紅包”。其中人社部發出的“紅包”之一，就是“明年我國將邁出基本養老保險全國統籌的第一步，實行中央調劑制度，均衡不同地區的養老保險負擔。”

在今年3月的兩會期間，因為《政府工作報告》中提及：要“深化養老保險制度改革，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度”。于是，在兩會閉幕后會見中外記者時，李克強總理曾對這個問題作出表示：今年我國將實施基本養老保險中央調劑制度，中央收取3%統籌調劑，以后還會有所提高，以彌補有些省份養老金可能會發生的不足。

前一階段，對于公眾最感興趣的“如何調劑”問題，有媒體根據專家意見對李克強所說的“3%”作了一些猜測。也許他們的說法并非空穴來風，但按央視最近報道的說法：“對于這一方案的具體內容，目前還沒有發布。”所以，下文中，將主要根據新華社報道來作出分析。新華社報道中的這段話，大致可以分為4個部分：

其一是意義，即“建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，是實現養老保險全國統籌的重要舉措。”在這里，我們得到的信息是：要建立的“調劑制度”，與“實現養老保險全國統籌”相關。十九大期間人社部的表態，是說“中央調劑制度”是“全國統籌的第一步”。實際上，現在各省都已經有了省級的調劑制度。從省級的做法和經驗推論，中央調劑制度，應該是各省社保基金向中央社保基金上交一定數量的“調劑金”，由中央政府及人社部門在各地區之間作互助共濟的調劑之用。目前來看，和十九大時相比，“調劑方案”，亦即具體的路線圖和時間表最高層已有定奪，現在的問題只是擇時公布進而貫徹落實。

其二是前提，即“要從我國基本國情和養老保險制度建設實際出發，在不增加社會整體負擔和不提高養老保險繳費比例的基礎上”。與調劑制度相比較，學界更看重的是“全國統籌”。但看起來，這個目標并不是那么容易實現。所以，先設定三個前提，本次改革一是要從國情和制度建設的實際出發，二是不增加社會整體負擔，三是不提高養老保險繳費比例。最近《人民日報》的評論員文章再次強調當前中國仍然處于“社會主義初級階段”，發展的不平衡、不充分的基本國情不能忘記。因此，改革的第一步先不考慮增加政府財政、用人單位和勞動者這三個方面的籌資負擔，而是盡力挖掘現有的制度和基金本身的潛力。

其三是手段，即“通過中央調劑基金籌集、基金撥付、基金管理、中央財政補助”。上述對現有的制度和基金挖潛的辦法，現在選擇了建立中央調劑制度。現在各省市之間在養老保險制度籌資方面的不平衡、不充分表現得非常充分。根據《中國養老金精算報告2018-2022》年初披露的信息：2018年全國當期結余將出現2561.5億元的缺口，到2022年這一缺口將達5335.8億元。另外，2018-2022年，東北、西北部分省份結余耗盡風險加大，收不抵支省份數量將維持在13到14個，而與此同時，廣東、北京等高積累省份基金規模繼續升高。這意味著企業職工基本養老保險制度必須進行改革，而作為改革的第一步的中央調劑制度，就是通過基金的籌集、撥付和管理，來解決上述不平衡的問題。另外，也應該注意到，中央調劑制度中還包括“中央財政補助”。

其四是目標，即“合理均衡地區間基金負擔，實現基金安全可持續，實現財政負擔可控，確保各地養老金按時足額發放。”簡而言之，目標有四：均衡地區間負擔、基金安全可持續、財政負擔可控、養老金按時足額發放。四個目標中，最根本的應該是保證“按時足額發放”。

最后，還應該看到，對于養老保險基金出現的問題，通常關注到的是人口老齡化的進程加速。但是，需要關注的是，造成問題的原因其實還有另一個方面，當今世界各國普遍采用的養老保險制度，是在上個世紀中勞動密集型產業為主的工業化時代設計的，現在其制度軟肋已經暴露出來。所以，從長遠看，養老保險基金除了勞動者本人、用人單位和政府三方面籌資之外，勢必要開辟新的資金渠道。從這個意義上說，十九大提出的向養老保險基金“劃撥國有資產”，可能是一種制度創新，也就是說，中國正在嘗試建立社會保險制度的第四支柱。